Politiques agricoles, commerce international, souveraineté alimentaire, sécurité alimentaire, ,…: un blog de Gérard Choplin

D’après un texte rédigé dans le cadre d’une réunion de la Coordination européenne Via campesina en janvier 2020.

concurrence

  1. Exemples

Avril 2017 : des producteurs français d’endives sont sanctionnés pour une concertation sur le prix des endives et les quantités mises sur le marché, entente contraire au droit UE de la concurrence.

Juillet 2017 : la firme sucrière Tereos, à la suite d’une plainte de son concurrent Saint-Louis, est obligée par l’autorité de la concurrence, d’autoriser les producteurs à livrer à d’autres sucreries les volumes dépassant le contrat signé avec Tereos. « La liberté a été rendue au planteur de choisir son fabricant ou ses fabricants », se félicite Saint-louis (Südzucker).

Novembre 2019 : la Direction Générale de la concurrence de la Commission européenne (DG concurrence) enquête sur un cartel possible entre Intermarché et Casino, deux grandes firmes de distribution, qui se seraient entendues pour effectuer des achats en commun.

9 décembre 2019 : Margrethe Vestager, Commissaire européenne à la concurrence déclare : « les défis auxquels nous sommes confrontés au début de cette nouvelle décennie nous obligent à réexaminer les outils que nous utilisons pour faire respecter les règles de concurrence ».

  1. Le droit

Le droit de la concurrence est un des piliers du fonctionnement de l’UE.

Objectif : l’accès à tous au marché et des prix « optimaux » pour les consommateurs. Le « bien-être des consommateurs » est le mot-clé de la politique de concurrence.

Les autorités de la concurrence (européenne et nationales) sont juridictionnelles : leurs décisions sont contraignantes. En dernier recours, la Cour de justice de l’UE (CJUE) est là pour trancher. Il existe un réseau européen des autorités de concurrence nationale, en étroite relation avec la DG concurrence.

Elles luttent principalement contre 3 pratiques : les ententes, l’abus de position dominante et les concentrations. La DG concurrence contrôle également les aides d’Etat, qui sont parfois anti-concurrentielles. Le droit UE est régi par les articles 101, 102, 107 du TFUE (voir en annexe).

Lorsqu’une plainte est déposée, la CJUE doit juger si l’augmentation de prix induite par l’entente est justifiée par une augmentation de la qualité, du service, de l’innovation au bénéfice du consommateur.

  1. Concurrence « libre », donc faussée ? [1]

L’élimination des obstacles à la libre circulation des marchandises entre les Etats membres, ainsi que l’objectif similaire en matière de libre circulation des personnes, des services et des capitaux sont le fondement du traité de Rome de 1957. La libre circulation implique l’élaboration d’un droit commun pour régir les échanges entre les Etats et pouvoir arbitrer les contentieux entre acteurs économiques ou institutionnels. Il s’agit de ne pas fausser la concurrence.

Le traité de Maastricht de 1992 marque une étape en faisant référence au « respect du principe d’une économie de marché ouverte où la concurrence est libre ». D’une part, il ne s’agit que d’un « principe » et non d’un objectif. Surtout, il faut resituer l’expression dans la situation de l’époque : le traité de Maastricht manifeste une volonté de compléter l’aboutissement de la stratégie économique d’intégration.

Dans les années 90, après la chute du Mur et le développement du néo-libéralisme, la libre concurrence va devenir un dogme, une finalité dans le cadre d’une idéologie prônant plus de marché et moins d’Etat.

En 2004, le projet de constitution européenne range la « concurrence libre et non faussée » parmi les objectifs de l’UE. Cette notion contribue à l’échec du référendum sur la constitution en France. Le traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009, ne mentionne plus la concurrence parmi les objectifs de l’Union. La concurrence redevient un moyen, et non une fin.

« On a pris l’habitude d’employer indistinctement « règles de concurrence » et « politique de concurrence ». Ce n’est pas la même chose : les règles vont régir les échanges entre tous les acteurs et permettre d’arbitrer les contentieux. Une « politique » est toute autre chose : c’est impulser, sinon imposer, par tous les moyens de l’action publique, la mise en œuvre de la concurrence, éliminer toute forme de monopole ou de droits exclusifs ou spéciaux, qui serait susceptible de l’entraver. C’est ainsi que la DG concurrence ne se limite souvent pas à appliquer les règles ou à proposer leur évolution, mais conduit souvent une politique volontariste. En la matière, elle outrepasse alors les compétences et pouvoirs que lui donnent les traités.

La concurrence « libre » n’existe presque jamais : pour exister, la concurrence doit être organisée, réglementée, contrôlée, régulée. La concurrence « libre » reviendrait à considérer que la société doit prendre comme référence celle du renard libre dans le poulailler. Surtout, ce serait refuser de regarder la réalité économique et sociale telle qu’elle est : si les acteurs économiques n’ont de cesse que de réclamer la concurrence, chacun ne cherche qu’à supplanter ses concurrents, à les éliminer ou à les absorber, afin de conquérir des situations de monopole – fussent-elles temporelles – afin de pouvoir accaparer les rentes qui en découlent. Au nom de la concurrence, chaque acteur ne cherche qu’à s’en abstraire… Car la concurrence conduit aux monopoles ou oligopoles, à des concentrations et polarisations économiques, sociales, territoriales, générationnelles, financières : la concurrence fausse la concurrence, la concurrence tue la concurrence !

Par ailleurs la privatisation de services publics en matière de distribution d’eau, d’énergie, de transport, avec la mise en concurrence de firmes privées, s’accompagne souvent de hausse des tarifs, loin de l’intérêt des consommateurs. Le pire exemple est sans doute celui des chemins de fer britanniques, où la concurrence coûte très chers aux usagers.

  1. Spécificité agricole

L’agriculture est régie par le tire III du TFUE. Les articles 39,40 et 42 (voir annexe) nous intéressent ici. L’article 42 précise que Les dispositions du chapitre relatif aux règles de concurrence ne sont applicables à la production et au commerce des produits agricoles que dans la mesure déterminée par le Parlement européen et le Conseil,… compte tenu des objectifs énoncés à l’article 39 (objectifs de la PAC).

Les marchés agricoles ne sont pas des marchés comme les autres et les objectifs de la PAC énoncés à l’article 39 peuvent donc prévaloir aux règles de la concurrence s’ils sont mis en œuvre dans un règlement adopté par le Conseil et le PE. Par exemple les organisations de producteurs (OP), les associations d’organisations de producteurs (AOP), les interprofessions, peuvent établir des règles de marché prévalant sur le droit de la concurrence.

L’organisation commune de marché (OCM) unique de la réforme PAC de 2013, modifiée par le règlement Omnibus de 2017, permet la création d’organisation de producteurs, avec 11 buts possibles, sans plafond de % de la production nationale ou européenne (on pourrait avoir une seule OP pour toute l’UE ?).

L’OP peut organiser la production de ses membres (sans pour autant pouvoir fixer de prix minimum de vente), mais elle ne peut pas s’engager dans une entente entre OP ou entre AOP, sans être soumis au droit de la concurrence. Ce fut le cas pour les producteurs d’endives français, sanctionnés pour une entente entre plusieurs OP et AOP, interdite au moment des faits.

  1. Le bien-être des consommateurs est-il le seul critère qui puisse prévaloir dans le droit de la concurrence ?

Dans le Traité de l’UE, le « bien-être des consommateurs » n’apparaît pas, mais il prime très souvent dans l’exercice du droit de la concurrence. Le droit de la concurrence actuel n’est pas immuable. Il a d’ailleurs évolué au fil du contexte idéologique dominant dans le passé. Aujourd’hui, il est nécessaire de l’adapter au contexte et aux enjeux du 21 e siècle.

Dans un contexte néolibéral mondialisé, le droit de la concurrence et celui du commerce international ont joué un rôle important dans la mise en place d’une économie alimentaire très déséquilibrée en termes de pouvoir, de répartition de la valeur ajoutée, et axée d’abord sur la recherche de prix alimentaires bas. Les producteurs, la santé des consommateurs, l’environnement en font les frais. Le droit de la concurrence n’a pas empêché l’extrême concentration de l’agro-industrie, de la grande distribution et de leurs centrales d’achat.

Le droit de la concurrence n’est pas le pilier principal du fonctionnement de l’UE, au regard des traités, mais son interprétation souvent, oui. Il est donc indispensable aujourd’hui de réinterpréter et de modifier ce droit en tenant compte des enjeux actuels, des objectifs de la PAC (notamment la stabilité des marchés et le niveau de vie équitable des producteurs), et aussi des Objectifs de développement durable (ODD) de l’ONU, du droit à l’alimentation (ONU), de l’accord de Paris sur le climat, etc…

Des prix « abusivement bas » ne sont pas sanctionnables car dans l’« intérêt du consommateur ». Mais l’UE doit abandonner l’idée que pas cher = bon pour le consommateur. De même, les marges abusives ne sont pas du ressort du droit de la concurrence : à la suite d’une longue négociation au sein de l’UE, une directive UE contre les pratiques commerciales déloyales a été adoptée en 2019, qui sera mise en œuvre en 2022 par les états membres.

La durabilité socio-environnementale, qui devient une demande croissante des consommateurs, doit prévaloir. Il existe par exemple un cas de jurisprudence (Anna Gerbrandy, Uni Utrecht) où la solidarité (dans le domaine social) a pu être utilisée comme critère de dérogation au droit de la concurrence. Pourrait-on l’utiliser en agriculture ?

Passer de l’intérêt du consommateur à l’intérêt du citoyen serait, pour les partisans de l’orthodoxie actuelle, « ouvrir la boîte de Pandore[2] ».  On pourrait par exemple

  • y inclure l’article 37 de la Charte des droits fondamentaux.
  • réexaminer les conditions de coopération horizontale, à la lumière de ce que le règlement Omnibus a fait pour l’élargissement des OP (voir en annexe le rapport du PE)
  • intégrer les coûts de production dans le prix (en France c’était un des objectifs des Etats généraux de l’alimentation de 2018, et l’autorité de la concurrence n’y voyait pas d’incompatibilité avec le droit de la concurrence, … mais ce serait une révolution dans les pratiques)
  • intégrer les aspects environnementaux ( en évitant le greenwashing). Le « Green Deal » annoncé par la Commission européenne en décembre dernier peut être utilisé pour faire avancer la prise en compte de la durabilité.
  • analyser le bénéfice des consommateurs sous l’angle de la qualité (peu appréhendé jusqu’à présent)

Par ailleurs, il est nécessaire probablement de ne pas surcharger le droit de la concurrence avec des thèmes relevant plus strictement des politiques agricole, environnementale, ou commerciale. Il faut cependant clarifier les préséances et avoir un cadre juridique clair.

  1. Obstacle, … ou outil ?

Lorsque des géants de la distribution ou de l’agro-alimentaire sont condamnés pour ententes illicites, ce qui s’avère assez fréquent, nous applaudissons. Lorsque Microsoft ou Apple sont condamnés à de lourdes amendes pour des positions monopolistiques, nous applaudissons.

10 sociétés

Lorsque les producteurs agricoles sont condamnés pour ententes sur les prix au nom du même droit de la concurrence, nous hurlons.

Le droit de la concurrence est nécessaire, indispensable, à condition qu’il soit mis à sa juste place et au service d’objectifs à revoir. Il s’agit de réconcilier le droit de la concurrence avec nos exigences sociales et environnementales. Pour les marchés agricoles, les objectifs de la PAC l’emportent sur les objectifs de la concurrence, ce qui n’est peut-être pas toujours appliqué, ni exploité.

Lors d’une conférence européenne en octobre dernier sur « le droit UE de la concurrence et la durabilité dans les filières alimentaires », il m’est apparu qu’il existait des liens étroits et souvent interchangeables entre responsables des autorités de la concurrence et les responsables « concurrence » ou avocats « concurrence » des grandes firmes. C’est un petit monde qui se connaît bien et les grandes firmes ont un département attitré pour surfer sur la limite du droit de la concurrence, en allant aussi loin que possible vers des positions dominantes, ou des ententes, tout en restant en-dessous de la limite, qu’ils osent franchir de temps en temps en espérant ne pas se faire repérer.

Les mobilisations contre les inégalités sociales et celles sur le climat et l’environnement, qui pèsent déjà sur les priorités affichées de l’UE, doivent peut-être nous inciter à ne pas considérer les règles actuelles du droit européen de la concurrence comme intangibles et qu’il existe un espace de modifications à conquérir.

« La concurrence n’est ni le Diable, ni le Bon Dieu. Le problème n’est pas le « principe de concurrence », mais le contenu des règles de concurrence, sa place, sa régulation. La concurrence doit être mise à sa place, toute sa place, mais rien que sa place ». (Pierre Bauby)

Gérard Choplin

Pour en savoir plus :

http://www.actionpublique.eu/attachments/article/75/Le%20concept%20de%20concurrence%20dans%20l%27UE.pdf

[1] Ce paragraphe 3 est largement repris d’un article de Pierre Bauby, 2014, intervention au colloque Europa, http://www.actionpublique.eu/attachments/article/75/Le%20concept%20de%20concurrence%20dans%20l%27UE.pdf

[2] Damien Neven, Graduate Institue, Genève – 24 octobre 2019- conférence européenne « politique de concurrence et durabilité »

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